［摘要］城市管理綜合執(zhí)法是近年來興起的一種新的發(fā)展方式，綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)集多種處罰權(quán)于 一身，解決了實(shí)踐手段、執(zhí)法環(huán)境、監(jiān)督機(jī)制等方面的一些問題，同時(shí)又不斷出現(xiàn)一些弊端，與當(dāng)前 中央倡導(dǎo)的構(gòu)建“和諧社會(huì)”的精神相悖。嚴(yán)格執(zhí)法，優(yōu)化執(zhí)法環(huán)境，健全監(jiān)督體制，仍然要加大改革 的力度.
    ［關(guān)鍵詞］城市管理綜合執(zhí)法；執(zhí)法手段；執(zhí)法環(huán)境；執(zhí)法程序

    由試點(diǎn)到普及，城市管理綜合執(zhí)法近幾年在全 國(guó)發(fā)展迅速。城市管理包括市容環(huán)衛(wèi)、園林綠化、工 商管理、城市規(guī)劃、公安交通、環(huán)境保護(hù)……涉及范 圍相當(dāng)廣泛。我國(guó)現(xiàn)行城市管理體制部門林立，各管 一攤，而許多執(zhí)法問題常常牽涉幾個(gè)執(zhí)法部門。綜合 執(zhí)法則把多個(gè)部門的職能集中到了一個(gè)行政機(jī)關(guān)，避 免了實(shí)踐中存在的多頭執(zhí)法、職責(zé)交叉、重復(fù)處罰、重 復(fù)擾民等問題，但有些問題仍然需要加以改進(jìn).
    一、城市管理綜合執(zhí)法中存在的問題 1、執(zhí)法手段、強(qiáng)制措施不足，執(zhí)法阻力重重。城 市管理綜合執(zhí)法觸及城市的邊邊角角，“城管”執(zhí)法 手段比較單一，力量相對(duì)薄弱，實(shí)踐中的許多問題得 不到解決。看似一些雞毛蒜皮的小事，看似強(qiáng)弱分明 的兩方勢(shì)力，但執(zhí)行起來卻阻力重重。在建筑物上亂 涂亂畫、流動(dòng)攤販堵塞交通，今天抓了罰了，明天還 會(huì)有，就像與執(zhí)法機(jī)關(guān)工作人員捉迷藏。許多頑癥很 難得到根治。另外，相對(duì)人不執(zhí)行“、抗法”現(xiàn)象屢見 不鮮，甚至“暴力抗法”造成執(zhí)法人員身體傷害的事 例也時(shí)有發(fā)生。城市管理行政綜合執(zhí)法具有法律制 裁的強(qiáng)制性，當(dāng)然不能像某些授益行政一樣，都能得 到相對(duì)人的積極響應(yīng)。與之配套的強(qiáng)制調(diào)查權(quán)、行政 強(qiáng)制措施、強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)是必不可少的。然而，城市綜 合執(zhí)法機(jī)關(guān)卻沒有這樣的權(quán)力。法院對(duì)于城管這樣 涉及小標(biāo)的案件一般不會(huì)受理強(qiáng)制執(zhí)行。執(zhí)法人員 對(duì)拒不履行行政處罰的行為，既不能像公安機(jī)關(guān)一 樣可以對(duì)相對(duì)人采取拘留等強(qiáng)制措施，也不能行使 法院那樣的對(duì)抗法者實(shí)行強(qiáng)制執(zhí)行。常常是束手無 策，導(dǎo)致許多違法行為屢禁不止。當(dāng)事人和執(zhí)法者搞 游擊戰(zhàn)，或者直面沖突.
    2、粗暴執(zhí)法，執(zhí)法程序虛置，惡化了執(zhí)法環(huán)境.
    一方面，執(zhí)法人員抱怨執(zhí)法難、執(zhí)法難以落到實(shí)處； 另一方面，老百姓也對(duì)一些執(zhí)法者粗暴執(zhí)法、違反程 序執(zhí)法叫苦不迭。雖然各地對(duì)執(zhí)法程序都有相關(guān)規(guī) 定，然而，在行政執(zhí)法過程中，尤其是影響公民權(quán)利 和義務(wù)的具體行政行為時(shí)，很多情況并沒有遵守法 定程序。例如，在一些行政處罰案件中，一些執(zhí)法人 員不亮證執(zhí)法；扣押物品不開清單，撕一張罰款單了 事，或罰款不給收據(jù)、打白條代替，沒有填寫預(yù)定格 式的行政處罰決定書；扣證扣照不告知當(dāng)事人享有 申請(qǐng)聽證的權(quán)利；先裁決后詢問，先處罰后取證；聽 證會(huì)不規(guī)范，等等，導(dǎo)致執(zhí)法程序成為一紙空文，相 對(duì)人的權(quán)利自然也就無從保證。同時(shí)，各地“市容城 管”存在多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法甚至野蠻執(zhí)法“、亂罰 款”、“濫罰款”等不文明現(xiàn)象，使“市容城管”成為社 會(huì)輿論經(jīng)常批評(píng)和譴責(zé)的對(duì)象。我們相信，大部分執(zhí)法人員素質(zhì)是好的，但也不可否認(rèn)個(gè)別執(zhí)法者存在 那種“官本位”思想，自認(rèn)為高人一等，于是就滋生出 濫執(zhí)法、執(zhí)法腐敗，使執(zhí)法者喪失了市民的信任。如 何重構(gòu)城市管理執(zhí)法主體與對(duì)象的關(guān)系，是一個(gè)值 得重視的問題.
    3、監(jiān)督體制不健全。“一切有權(quán)力的人都容易濫 用職權(quán)，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)，有權(quán)力的人們使 用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止”。［1］行政權(quán)的 主動(dòng)性特點(diǎn)，在有些情況下，會(huì)跨越法規(guī)的邊界侵害 到相對(duì)人的利益。同時(shí)，現(xiàn)代行政更具服務(wù)的特性， 行政機(jī)關(guān)的不作為同樣也會(huì)使公眾權(quán)益受到影響， 而在監(jiān)督方面恰恰存在諸多紕漏。實(shí)踐中，原行政職 能部門與綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)職責(zé)的劃分很難把握，因此， 大部分城市都有相關(guān)行政管理部門與綜合執(zhí)法部門 報(bào)請(qǐng)各自上級(jí)監(jiān)督的規(guī)定，如《長(zhǎng)沙市長(zhǎng)沙管理綜合 執(zhí)法試行辦法》中的第59、60條。［2］然而，如果綜合 執(zhí)法機(jī)關(guān)和相關(guān)職能部門相互推脫，往往也會(huì)使此 規(guī)定流于形式，尤其是面對(duì)一些涉及公共利益的違 法行為，如在環(huán)城河附近擅自擺攤設(shè)點(diǎn)，影響城市環(huán) 境、污染水源的情況，如果環(huán)衛(wèi)部門和城管部門都置 之不理的話，損害的仍然是公眾利益，而大家又找不 到一個(gè)正當(dāng)?shù)耐緩饺ゾ葷?jì)，法律在這里出現(xiàn)了空檔.
    城市管理綜合執(zhí)法往往涉及的是一些小數(shù)額的 罰款。考慮到訴訟成本，相對(duì)人很少因幾十元錢揪住 不放，把執(zhí)法人員告上法庭。加之目前各地尤其是一 些人口密集的城市，往往一個(gè)區(qū)設(shè)一個(gè)基層法院，基 層法院的案件繁多，對(duì)于綜合執(zhí)法這樣的小案件往 往應(yīng)接不暇，提不起重視，沒有好的范例，使公眾望 眾多“前車之鑒”而止步于法院大門之外.
    二、城市管理綜合執(zhí)法的改革建議 秉承中央倡導(dǎo)的“構(gòu)建和諧社會(huì)”這一精神，充 分考慮綜合執(zhí)法處于城市這一特定的執(zhí)法環(huán)境的背 景，在法律上我們提出以下改革措施： 1、鼓勵(lì)公民監(jiān)督，加大執(zhí)法力度，賦予綜合執(zhí)法 機(jī)關(guān)與處罰權(quán)配套的權(quán)力.
    鑒于現(xiàn)代城市管理面臨的執(zhí)法難、執(zhí)法依據(jù)繁 雜，以及黑車、小廣告等城市管理頑癥，湖南大學(xué)教 授郭道暉提出：打造法制城管、科技城管、人文城管 之外，還要加入“公眾城管”的重要概念。［3］公眾“城 管”的表現(xiàn)之一就是要充分利用市民的力量，加大對(duì) 違法“城管”行為的監(jiān)督，不斷探索執(zhí)法手段。如建立 群眾舉報(bào)監(jiān)督機(jī)制，從對(duì)違法人的罰款中，按一定比 例獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)人。為了防止違法人知情不報(bào)，可以規(guī)定 凡此種情況，違法人可以憑證據(jù)免除責(zé)任，據(jù)此避免 舉報(bào)人和違法者走入“囚徒困境”。同時(shí)，這種舉報(bào)監(jiān) 督機(jī)制一方面可以使違法者成為“過街老鼠”，另一 方面也可以培養(yǎng)公眾的取證意識(shí).
    加大執(zhí)法力度，是應(yīng)對(duì)違法行為屢禁不止的一 種行之有效的辦法。香港對(duì)隨地吐痰、亂拋垃圾、非 法張貼、家犬糞便污染街道四項(xiàng)，可以判拘役高至 個(gè)月。內(nèi)地至多是幾十到幾百元的罰款，如此不能給 相對(duì)人造成什么影響，起不到教育的效果。古云“亂 世用重典”，如果能“亂市用重罰”，也不失為一項(xiàng)好 辦法。鑒于國(guó)務(wù)院把限制人身自由的處罰權(quán)作了法 律保留，各市可以結(jié)合本地情況，從其他方面加大處 罰的力度。行政強(qiáng)制措施是行政機(jī)關(guān)調(diào)查案情、保全 證據(jù)、保護(hù)公共利益和公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)的強(qiáng)有力手 段，很多行政機(jī)關(guān)需要有運(yùn)用行政強(qiáng)制措施的權(quán)力 否則將無法履行其法定職責(zé)。［4］對(duì)于行政強(qiáng)制執(zhí)行 的規(guī)定，大陸法系國(guó)家強(qiáng)調(diào)行政行為的執(zhí)行力，因而 其設(shè)置了以行政機(jī)關(guān)為主要行政強(qiáng)制主體的行政強(qiáng) 制制度。如在法國(guó)和日本都有以行政刑罰確保行政 法中義務(wù)履行的制度設(shè)置。［5］英美法系則給予法院 更多的信賴，因而其行政強(qiáng)制主體這一角色主要由 法院來承擔(dān)。我國(guó)雖屬于大陸法系，然而在行政強(qiáng)制 執(zhí)行的制度設(shè)置上，卻與大陸法系行政法有著根本 不同。中國(guó)的行政強(qiáng)制執(zhí)行是以法院為主，以行政機(jī) 關(guān)為輔。由于在目前體制下，行政機(jī)關(guān)并不擁有強(qiáng)制 執(zhí)行權(quán)，凡是法律規(guī)定未授權(quán)行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制的 則該行政機(jī)關(guān)不得行使強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，需要向人民法 院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，體現(xiàn)了法律保留原則在行政強(qiáng)制 制度的運(yùn)用。在城市管理綜合執(zhí)法領(lǐng)域，由于行政制 度強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的缺失，許多的行政權(quán)無法落到實(shí)處 一些暴力抗法、拒不執(zhí)行的情況得不到有效控制，導(dǎo) 致行政權(quán)疲軟。賦予綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán) 可以使行政機(jī)關(guān)擺脫此種尷尬，目前《行政強(qiáng)制法 正在緊鑼密鼓地制定，希望能夠在這方面作出明確 規(guī)定.
    2、提高執(zhí)法人員素質(zhì)，嚴(yán)格依照程序執(zhí)法，創(chuàng)建 良好的執(zhí)法環(huán)境.
    多年的實(shí)踐證明，行政程序有利于充分調(diào)動(dòng)行 政相對(duì)人參與國(guó)家管理、參與行政行為的積極性，避 免傳統(tǒng)法治“以權(quán)力制約權(quán)力”的局限。［6］城市管理 綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)較之其他行政機(jī)關(guān)有更多的機(jī)會(huì)與群 眾接觸，執(zhí)法人員的一舉一動(dòng)群眾都看在眼里，所 以，執(zhí)法

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